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            中華人民共和國住房和城鄉建設部主管

            中國建設報社主辦

            開展城市體檢評估工作 建設沒有“城市病”的城市
            2021-11-07 21:51:45    作者:王凱

            當前,我國的城鎮化水平已達到63.9%,城市發展已從過去的增量擴張主導發展階段逐步轉向內涵品質發展階段。當前,我國人居環境建設領域面臨突出的“城市病”:城市發展規模布局與資源生態環境承載能力不相適應,城市發展建設的能耗、資源消耗和碳排總量高,城市安全韌性不足,宜居質量與健康水平不高,交通擁堵,文化保護傳承不夠,城市的包容性、創新性不足等,解決這些問題需要有新的方法手段。未來一段時間是城鄉建設綠色發展和推進“以人民為中心”高質量發展的關鍵時期,全面推進城市的精細化治理也需要新的技術手段來支撐。

            2015年,習近平總書記在中央城市工作會議上強調,必須認識、尊重、順應城市發展規律,端正城市發展指導思想,切實做好城市工作。著力解決“城市病”等突出問題,不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力,建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市。2019年,習近平在上??疾鞎r指出,城市是人民的城市,人民城市為人民。習近平總書記的系列重要指示,為指導城市體檢評估工作指明了方向。

            一、城市體檢評估制度是推動城市高質量發展和城鄉建設綠色發展的重要抓手

            城市體檢評估是順應城鎮化發展規律和城市發展建設的階段性任務要求,是發現問題與解決問題的一種科學決策方法,是城市人民政府集合各方力量推進城市高質量發展、提升居民生活品質的重要抓手,是打通城市發展建設“最后一公里”決策流程的重要手段,為各級政府有目的性、系統性推進城市問題整治工作提供了有效支撐。正如羅馬不是一天建成的,現代的城市也是有著多年發展建設的積累,有很多問題是長期形成的,這就需要在系統診斷、周期調整、動態優化中逐步解決相關問題。

            周期性的城市體檢評估工作,改變了以往在城市規劃、建設與管理領域治理任務不成系統、碎片化的工作局面,建立起老百姓對美好生活期望的訴求表達與政府決策之間的工作平臺,為政府統籌重大建設項目、協同重要規劃建設管理工作提供綜合依據,切實避免了“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的片面決策局面。

            城市體檢評估是通過建立指標體系,對城市人居環境狀況進行全面、常態化、周期性的評價工作,有針對性地治理“城市病”問題;對規劃建設管理工作的成效等進行定期監測、評估和反饋,不斷校核城市發展建設目標,推動城市高質量發展。城市政府要依據城市體檢結果制定年度建設與整治行動計劃,切實有效解決“城市病”問題。在方法手段上,城市體檢評估借助于統計數據、調查數據、大數據和社會滿意度調查數據等進行綜合分析診斷,識別問題并分析問題成因,研判城市病問題的輕重緩急,以精準化施策。

            目前,城市體檢評估工作已全面開展。2018年,住房和城鄉建設部會同北京市率先開展城市體檢評估工作;2019年,住房和城鄉建設部選取了11座城市開展體檢試點工作;2020年,擴大到36座樣本城市,突出城市“防疫情、補短板、擴內需”的體檢主題;2021年,又將樣本城市擴大至59座,覆蓋全國所有?。▍^、市)。越來越多的城市將城市體檢成果與城市發展建設的政府決策、城市更新行動、城市專項治理工作相銜接。這需要從頂層制度方面構建起“橫向到邊、縱向到底”的全周期管理制度,面向城市發展建設運行的全過程,構建監測、評估、預警、反饋的工作機制,推動城市治理工作全場景、系統化運行。

            城市體檢評估工作是打通城市政府各項決策流程的重要工具,通過指標設定、數據采集、問題診斷、治理清單管理等環節,與城市規劃建設管理各項工作流程進行緊密銜接,使城市體檢工作真正成為政府決策的好幫手。

            二、建立健全城市體檢評估機制

            (一)建立科學有效的體檢評估技術方法

            近日,中辦、國辦印發《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》(以下簡稱《意見》)提出,強化對相關規劃實施情況和歷史文化保護傳承、基礎設施效率、生態建設、污染防治等的評估。制定城市體檢評估標準,將綠色發展納入評估指標體系。按照國家宏觀發展戰略目標、國家相關行業標準和權威研究報告成果標準,對標國際國內先進城市高品質發展建設目標標準和考察歷史數據變化規律等要求來設定城市體檢評估標準。

            一是按照“規定動作+自選動作”模式設定城市體檢評估指標體系。城市體檢評估的指標體系總體上分為生態宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風貌特色、整潔有序、多元包容、創新活力8方面的一級指標,覆蓋了城市發展建設的各項系統領域。2021年,由住房和城鄉建設部下發的城市體檢指標體系中設定了65項指標,其中包括10項涉及綠色發展、營建法式、城市安全、文化保護等方面的底線指標。

            各地可結合國家和區域戰略對城市發展定位、城市發展特色、社會滿意度調查反饋的民生問題來設定長期監測的特色指標;同時考慮各地“十四五”規劃和政府近期重點工作,以及面向城市的現代化治理等方面來增加相關指標,納入體檢評估工作,實現對城市相關規劃的動態跟蹤反饋。

            二是注重指標的交叉關聯分析,注重不同尺度、類型空間單元的差異化分析。城市是復雜巨系統,不同指標間存在內在的相互關聯性,通過交叉關聯分析往往能夠揭示深層次的問題,便于梳理出問題的主線。尤其是對于人口密度、開發強度和城市組團結構等有著高度相關性的空間類、設施類指標,可以采用主成分分析法、回歸法和象限法等數理統計工具進行關聯分析,綜合判斷城市發展中存在的問題。城市病在城市不同區域、不同尺度上的表征及成因可能存在差異,多尺度差異化分析有助于提出精細化的治理方案。如城市的中微觀空間層次可聚焦圈層、區縣、街道、社區等尺度,進行基于實證的、差異化的評估分析,提高問題識別的精細化水平。

            三是搭建城市體檢評估信息平臺,提高科學“問診”水平。第一,不斷提升城市體檢評估信息平臺的技術水平,建立開放、智能的“體檢大腦”。對接城市信息模型(CIM)、工程建設項目審批管理、數字城管等信息平臺,整合相關數據,形成統一的人居環境基礎數據庫,對城市人居環境進行長期跟蹤監測。逐步建立“市-區”聯動的體檢信息平臺,有條件的城市可以按照“市-區-街道”三級聯動模式搭建信息采集、指標匯聚和業務場景管理為一體的信息平臺。加強智能評估模型設計,輔助城市規劃建設管理全流程決策工作,不斷提高城市治理的科學化、智能化水平。第二,注重新技術在問題分析與診斷方面的應用。引入遙感影像數據的AI(人工智能)識別、手機信令分析、互聯網數據抓取與可視化、街景圖片的AI識別等新興城市研究技術方法對城市體檢指標進行分析評估。加大人工智能、城市信息模型、數字城市仿真模擬、數字規劃等在城市評估模型方面的應用,有針對性地分析識別城市人居環境問題。

            (二)構建順暢有序的體檢評估工作推進流程

            《意見》指出城市政府作為城市體檢評估工作主體,要定期開展體檢評估,制定年度建設和整治行動計劃,依法依規向社會公開體檢評估結果。城市體檢評估的組織主體為城市人民政府和省級以上住房和城鄉建設主管部門。在工作推進中,充分發揮“橫向到邊、縱向到底”的協同平臺作用,整合力量去解決城市體檢評估中發現的各類問題。一是制定城市體檢評估工作方案,建立主要領導負責制度;二是確立適合地方的城市體檢評估指標體系,開展數據的采集與整理、社會滿意度調查及相關調研工作,協調相關部門的共享數據;三是開展論證分析與問題診斷工作,分類研判“城市病”問題,提出城市治理清單;四是成果編制審查及成果應用,編寫城市體檢評估報告,提交市政府審查,將城市體檢評估主要結果應用在城市建設年度計劃和各項城市人居環境整治行動之中,并將城市體檢評估報告主要內容向社會公開。

            (三)建立健全城市體檢評估的監督機制

            《意見》指出要加強對相關規劃實施的監督,維護規劃的嚴肅性權威性。要從實施保障上進一步完善對相關規劃實施的監督機制,要建立健全責任主體的考核機制,保障體檢評估工作有效開展。通過統籌協調、數據匯交、責任落實、成果審議、監督檢查等保障機制,不斷提升體檢評估工作的權威性、嚴肅性和決策流程的科學性。通過建立健全城市體檢評估的監督機制,以政策工具打通規劃編制、審批、實施、評估工作全過程,才能夠切實改變過去“重規劃、輕實施”的問題,使政府各項規劃的目標能夠統一在一起,行動舉措統籌在一起,重大項目統建在一起。

            (四)建立健全城市體檢評估的協調溝通機制

            城市體檢評估工作是政府決策、施政和監督管理的有效工具,能夠應對復雜多樣的城市人居環境改善目標及任務,因此強化體檢評估的平臺協調、協商機制尤為重要。一方面,通過“市-區-街道-社區”四級協同聯動機制,“自上而下”與“自下而上”相結合開展體檢各項工作,將基層的問題及訴求有效反饋給政府決策者,將各政府部門、各級政府的行動計劃和項目庫有效整合起來。另一方面,通過公眾參與機制,以政府為主導,其他各非政府主體有效參與到監督、評價、回應工作中來,形成合作共治、共同締造的局面。

            三、城市體檢評估工作在解決“城市病”問題中發揮的積極作用

            發現身邊的問題,回應老百姓所需。過去城市規劃工作偏重宏觀規劃目標的制定和戰略舉措的前瞻性研判,對于微觀層面老百姓多樣化的需求響應不足,也缺乏響應的工作機制。城市體檢評估工作正是彌補原有城市規劃方面的“短板”,通過指標體系緊密對接老百姓身邊問題,在2021年城市體檢評估指標體系中,體現了民生領域的方方面面。在工作推進中,借助于第三方機構開展的社會滿意度調查工作,深入基層街道、社區,從城市體檢評估的八個維度詳細了解居民的主觀意愿,了解社區管理工作,使得“城市病”問診工作有的放矢。此外,部分城市也結合政府開通的“12345”熱線,將一段時間內老百姓對于城市規劃建設管理方面的訴求進行匯總,也納入城市體檢評估的問題診斷之中。

            開展專題體檢診斷,開出補短板精準藥方。由于城市發展建設涉及領域眾多,需要系統掌握城市規劃建設管理各方面的實際情況,需要開展相關的專項體檢診斷研究,通過研究能夠進一步識別城市發展建設中的短板,找到與對標城市的差距,有助于城市政府精準化施策。一方面,針對城市人居環境的各業務系統可開展相關主題性研究,特別是在綠色低碳發展、老舊小區改造、城鄉歷史文化保護傳承、海綿城市建設、生態基礎設施建設、住房保障、城市安全、園林綠化、完整居住社區、道路交通與公共交通、城市風貌特色和城市綜合管理服務等方面可開展專項研究。另一方面,也需要深入剖析不同空間單元層面的“城市病”問題,使各級政府掌握解決問題的方法與主動權。如區級層面可考慮各項業務工作的統籌執行進展情況,突出公共服務的服務覆蓋、公共空間整治等方面研究工作,制定相關體檢評估指標予以長期跟蹤監測。

            貫穿城市更新行動,推動政府治理有的放矢。住房和城鄉建設部在近期印發的《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中明確,在開展城市更新工作時應加強工作統籌,堅持體檢評估先行。推進城市體檢評估工作有助于各城市政府有序梳理城市建設年度計劃,特別是在制定城市更新行動中具有重要意義。第一,在編制更新行動方案階段,城市體檢評估工作可從全市、區級層面上統籌更新單元實施計劃,梳理各項更新項目,為動態推動城市更新工作提供有力支撐和依據。第二,在城市更新行動的執行階段,可根據“城市病”問題整治清單梳理城市更新的任務清單,結合地方財政及融資條件,有計劃地推進城市更新行動,避免舉債式更新模式。第三,在城市更新的實施階段,可通過城市體檢評估反映更新的進展與成效,動態跟蹤與評估實施城市更新績效。此外,對于老舊小區改造、完整居住社區補短板、歷史文化名城保護與歷史文化街區修繕等專項的城市更新工作,城市體檢評估工作同樣可以發揮重要支撐作用。

            (王凱系中國城市規劃設計研究院院長)



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